第三方治理靠什么推进？

有力监管创造需求，开放市场激活竞争

发表时间： 2014-03-04 来源：中国环境报 作者：陈湘静

　　中国环境报记者 陈湘静

　　一方面，排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；另一方面，政府执法部门由于监管对象集中可控而降低了执法成本；此外，还刺激了环保企业和产业的发展；可谓一举三得。

　　工业企业为治理设施找个“管家”，将自己不熟悉的治污交给专业公司，会给排污企业、环保企业、监管部门三方带来效益和便利。近年来，环保产业界一直在呼吁推动工业污染治理第三方运营的进程，也得到了环境主管部门的肯定和鼓励。

　　环境商会相关负责人表示，去年召开的十八届三中全会明确提出要“推行环境污染第三方治理”，这是环境管理制度的重大创新。“通过市场机制引入专业化第三方，可以使排污企业从自身并不擅长的污染治理工作中解放出来，集中力量投入到激烈的市场竞争中去。同时，也带动环境服务业、保险业、金融业的发展，促进环境科技进步，提高经济增长质量和持续发展能力。”

　　自扫门前雪带来的问题

　　治污设施不能正常有效运行，建而不运、运而不足现象多

　　“占总污染负荷70%以上的工业污染，是当前很多污染问题的主要根源。”桑德集团董事长文一波说。据 2010年中华环保联合会对全国 18个重点流域工业园区调查结果显示，两个国家级、7个省级工业园区，100％有水污染问题，78％涉及大气污染，17％存在固体废弃物污染。“这18家中有13个工业园区配备了治污设施，但或者闲置或者间歇运行，形同虚设，完全实现不了污染物达标排放要求。”

　　究其原因，一是由于缺乏社会责任感和有效监管，工业企业自觉控污减排的意识比较淡薄。更主要的是，目前我国工业污染治理依然沿用“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决治理问题。

　　自扫门前雪会带来哪些问题？文一波表示，企业作为市场竞争主体和自主经营、自负盈亏的独立法人，难以从宏观和长远的角度建立有利于环境保护的自我约束机制。

　　“特别是受经济实力和技术水平等因素制约，很难做到每个企业都能建设污染治理设施，即使建成了往往也不能正常有效运行，出现建而不运、运而不足现象，严重影响污染治理效果。”文一波说。

　　为什么要专业化运营？

　　在治污效率、运行成本、责任约定方面更清晰，更有利于环境监管

　　在国际上，工业减排普遍采用第三方治理模式，即排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理。一方面，排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；另一方面，政府执法部门由于监管对象集中可控而降低了执法成本；此外，还刺激了环保企业和产业的发展；可谓一举三得。

　　而在中国的实践也印证了这一点。“专业化运营，其好处是显而易见的。”文一波说。桑德集团旗下目前有十几个工业委托运营项目。专业的环保企业在技术、设备运管、问题应对处理能力方面，要比排污企业具备明显优势；同时，通过合同划定的明确责权，生产企业和环保部门都会对环保企业进行监督，后者对污染治理将极其重视。

　　对治污设施的专业和重视，带来的是运营成本的下降和效果的提升。文一波说，生产企业如果不偷排，他们的运行成本一定会比专业公司高。而专业公司运营随着市场化程度、运营规模的集中度提高，一个环保企业负责第三方运营的项目可以达到上百甚至数百个，那采购药剂、外包的一些服务成本还会进一步下降，而内部的监管手段会进一步信息化、现代化，还会有成本降低的空间，可靠性也会进一步提升。

　　在大气治理领域，很多企业总是抱怨“一分五”的脱硫电价补贴不够。真是如此吗？

　　国电清新董事长张开元凭借多年专业运营经验揭开了行业的“老底”：对于西南地区高含硫量的煤，一分五甚至两分都不够。但对于其他地区，总体来说还是够的。“如果让专业脱硫公司来做，还会有合理利润空间。电厂自己做可能就比较勉强，他们觉得有点紧张，也是合理的。”

　　而环保部门可能更看重的是第三方运营带来监管的便利和高效。“以前要面对几万家企业，如果将来能够集中在几十或者约百家专业公司，那么监管的范围会大大缩小。”文一波说。更重要的是，环保企业如果以专业运营为主业，其品牌信誉是生命，不会因小失大，自我约束的力量会更强。

　　化工行业率先有突破？

　　企业缺乏环保专业人员和管理，经常出问题，被监管部门处罚

　　从“谁污染、谁治理”到“污染者付费、专业化治理”的转变，是市场需求的结果。

　　文一波回忆说，上世纪90年代，工业废水治理设施，是业主单位请专业机构设计，然后自己投资建设运营，但后来绝大部分不达标，因为各部分脱节，没有人对最终效果负责。后来的EPC模式俗称“交钥匙”，不达标钥匙就交不出去。这种模式对工程质量有了一定保障，但是不能保证日常运行不出问题。

　　而随着环境监管的日益严格，不少工业企业感觉“有压力了”。特别是重化工企业，污染强度很大，治理设施稳定运行的难度也确实很大，他们缺乏专业人员和管理，经常出问题，被监管部门处罚。“尽管罚款并不高，但他们还是担心长期下去影响自己的主业。所以开始将设施交给第三方。一些重化工企业一开始是试点一个废水项目委托运营，现在逐步考虑将全部治理设施打包委托运营。”文一波说。

　　近年来，工业污染第三方治理模式已在我国燃煤电厂脱硫脱硝领域得到试行，取得显著成效。一些大型工业企业和工业园区也尝试着采用此种模式以降低污染治理成本。如燕山石化委托威立雅水务处理企业工业废水、上海化工园区委托中法水务处理园区工业废水，都取得良好效果。

　　威立雅水务中国区副总裁黄晓军表示，越有难度的工业治理项目，越是专业环保公司“喜闻乐见”的，也是将来产业发展的重点。“工业污染治理领域很多是有专业门槛的，化工行业是其中的难点、重点。”

　　文一波说，化工行业污染物来源复杂，不确定性大，生产企业的环境风险大，而他们本身对污染治理并不专长，对专业治理有需求。他透露，煤化工行业在这方面已经有所突破。“我了解很多新建项目的污水治理项目基本都交给了第三方，都是上亿元的治理项目。”

　　推进为啥困难？

　　“体制内”特许经营会造成市场异化，一定要放开，要引入市场竞争

　　国电清新是火电行业脱硫特许经营试点中少有的民营企业。张开元说，试点成效很显著，但推行起来并不顺利。

　　据他介绍，2007年，国家发改委和环境保护部两部委印发了《关于开展火电烟气脱硫特许运营试点工作的通知》并组织在火电行业实施烟气治理脱硫特许经营的试点，这是非常典型的第三方治理机制；2008年，第一批近10个企业参与，国电清新是其中之一。“直至目前，我们做了8、9个相关项目。”

　　对于专业治理的成效，张开元非常自信，中电联等有关机构做过总结，效益很显著。“相关数据都有，欢迎去了解。”他认为，从试点情况看，这是给生产企业减负担、省心，有效治污但不多花钱的好事。

　　但据记者了解，这些试点真的就只是试点，至今再无扩大实施范围。为何企业没有意愿和动力甩掉负担专心主业？

　　对此，张开元直言不讳：治理设施在企业自己手里，通过某种方式可能能省钱。“坦率地讲，以现在的监管机制和模式，怎么监管也应对不了全国数以万计的污染源。当现有的监管方式不能覆盖所有企业时，排一点漏一点的空间就大了，而企业恐怕就缺乏踏实治污足够的动力了。”

　　而在脱硫行业,另一种阻碍则来自于一种表面的市场化。张开元开玩笑说他这次发言，是冒着可能将来在电力脱硫行业“出局”的风险而斗胆做出的。

　　“当前，一半左右的装机总量集中在五大电力集团。当他们认为特许经营是潮流的时候，就自己成立公司。从表面上看也招标了，十几个项目的脱硫设施特许给一个公司经营。但和污染治理市场化专业化的本质实际上背道而驰。”张开元说。

　　他解释说，这种操作遏制了充分的市场竞争，社会化的企业几乎不能进入。 “更为重要的是，一个集团自己成立公司，然后将旗下的企业项目交给它。本质上只是内部分工而已，而将第三方应有的多方监管在内部就给屏蔽掉了。”

　　张开元说，为了应对现有的招标规定，不同电力集团间还可以互相配合招标，实际上就扼杀了竞争的可能。“从长远看，这种内部操作将遏制行业的技术进步。”

　　“这种‘体制内’的特许经营会造成市场化的异化，一定要放开、要引入市场竞争，不要把市场化的力量化解掉了。”张开元表示。

　　如何推进第三方运营？

　　建议设立清洁水和清洁空气基金，维护市场规范运行

　　上述受访企业家都对第三方运营市场充满信心，但他们也都希望政策监管的信号能够再强烈些。”这个市场是蒸蒸日上的，但环境监管处罚是根本性的决定因素。”文一波说。

　　对此，张开元建议，要推动第三方治理，推动污染治理的专业化市场化，首先还是要加强监管和处罚力度，给企业压力就是创造对专业化治理的需求。其次是要有一些自上而下推行的配套措施，切实推动市场化进程。

　　环境商会的建议则更加具体，着眼于第三方治理的“实际困难”。文一波说，推行环境污染第三方治理，首先要解决资金来源的问题。

　　具体来讲，排污企业自己设计建造污染治理设施既缺乏技术能力又缺少资金来源，而专业化环保公司单独投资规模较大的污染治理设施也往往力不从心。“因此建议通过设立清洁水和清洁空气基金加以引导和激励，支持专业环保公司投资建设污染治理设施，缓解环保公司的资金压力同时也提升排污企业实行第三方运营的动力。”

　　他们建议国家从排污收费、专项污染治理资金、国有资产拍卖资金中拿出一部分设立清洁水和清洁空气基金，单个达到500亿元的规模。基金将采取无息或低息贷款方式，并适当延长周期，以适应污染治理项目周期长的特点。

　　基金将优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业，以推动工业污染治理。在环保企业项目运营期内，企业须按期足额偿还清洁空气基金的资金，保证清洁空气基金的滚动发展。

　　据介绍，他们建议先在水污染治理和大气治理领域选择10~20家企业进行试点，在获得较好的反馈效果后再大范围推广。同时对申请基金的环保企业，也设定了一定的门槛。

　　在维护第三方运营市场规范运行方面，环境商会也提出了针对性的建议。“为避免出现因第三方治理市场低价恶性竞争，导致治污企业投资不到位、技术不过关。我们建议针对不同类型行业，依据现有经济技术条件，按照行业污染治理平均成本和运营合理利润水平，制定工业污染治理的门槛价格，一方面可以保证污染达标排放，另一方面也可有效预防市场低价恶性竞争。”

　　第三方治理模式的顺利推行，需要消除两方面的顾虑，一是排污企业对环保公司能否保证治污效果。二是环保公司对排污企业能否及时足额付费的担忧。对此，环境商会建议借鉴房地产中介交易的方式，引入第三方中介支付机构。“上游企业先将治污费用存入中介机构，待确认环保公司达标排放后，再由中介机构将治污费转给环保公司。”

　　此外，“负面清单”的引入也将督促环保公司爱惜自己的“羽毛”。商会相关负责人表示，建议政府监管部门根据监管情况，定期向社会公布环保公司的运营成效，对未能达标排放的环保公司给予警告，并限期整改；对于未按期整改或恶意偷排的环保公司，将其列入负面清单。